«Πρόγραμμα Καλλικράτης: Ζητήματα Συνταγματικότητος»
Μαρία Καραμανώφ
Σύμβουλος Επικρατείας, Αντιπρόεδρος Επιμελητηρίου Περιβάλλοντος & Βιωσιμότητος
Πέμπτη 28 Ιανουαρίου 2010, ώρα 6μμ-9μμ
Ένωση Συντακτών Ημερησίων Εφημερίδων Αθηνών (ΕΣΗΕΑ)
Οργάνωση: Επιμελητήριο Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος
Δημόσια συζήτηση με αντικείμενο τα νομικά και πραγματικά ζητήματα από την αναδιάρθρωση
του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης και τις επιπτώσεις της
στον χαρακτήρα και την ιδιαίτερη φυσιογνωμία των Δήμων και Κοινοτήτων της χώρας.
Το Πρόγραμμα «Καλλικράτης», το οποίο αποτελεί τη συνέχεια και ολοκλήρωση του Προγράμματος «Καποδίστριας», συνιστά ίσως τη ριζικότερη μεταρρύθμιση στο σύστημα διοικητικής οργάνωσης του Ελληνικού κράτους από της γενέσεώς του και ανατρέπει διοικητικά σχήματα και πραγματικές καταστάσεις που έχουν διαμορφωθεί σταδιακά στη διάρκεια μακρού χρόνου και επιβιώσει σημαντικών αλλαγών στο πολιτικό, κοινωνικό και οικονομικό πεδίο.
Το Επιμελητήριο έχει γίνει δέκτης πολλών ερωτημάτων σχετικά με τη νομιμότητα και βιωσιμότητα του νέου αυτού συστήματος και με την αφορμή αυτή οργανώθηκε η σημερινή εκδήλωση. Σκοπός της είναι να δοθεί η ευκαιρία στο μεν Επιμελητήριο να παρουσιάσει τον προβληματισμό και τις θέσεις του, αλλά και σε όσους ενδιαφέρονται, να έχουν ένα βήμα για μια ζωντανή ανταλλαγή απόψεων παραδοσιακού τύπου, πέρα από την απρόσωπη τοποθέτηση στον ψηφιακό διάλογο του διαδικτύου.
Είναι προφανές ότι ο «Καλλικράτης» φιλοδοξεί να δώσει τη λύση στα χρόνια και πανθομολογούμενα προβλήματα της διοικητικής οργάνωσης της χώρας και, όπως τουλάχιστον εξαγγέλλει, επιχειρεί να το επιτύχει με μια ολοκληρωμένη προσέγγιση που άπτεται και των δύο βασικών αξόνων της οργάνωσης αυτής, δηλ. τόσο της τοπικής αυτοδιοίκησης όσο και της αποκέντρωσης. Η λύση αναμένεται να δοθεί α) με τον περιορισμό του αριθμού των ΟΤΑ α’ βαθμού, οι οποίοι, από 6.100 που ήταν μέχρι το 1997, μειώθηκαν με τον Καποδίστρια σε 1.033 και ήδη περιορίζονται σε περίπου 350, καθώς και β) με την διοικητική διαίρεση της χώρας σε δεκατρείς περίπου Περιφέρειες, οι οποίες όμως δεν αποτελούν πλέον αποκεντρωμένη κρατική Διοίκηση, όπως ήταν μέχρι σήμερα, αλλά αυτοδιοικούμενα ν.π.δ.δ. με αιρετό Περιφερειάρχη. Η τύχη των Νομαρχιών και της αποκεντρωμένης κρατικής Διοίκησης παραμένει λίγο-πολύ αδιευκρίνιστη.
Η προτεινόμενη αυτή λύση, διατυπωμένη σε πολύ αδρές γραμμές που αφήνουν πολλά κενά και ερωτηματικά, έχει ήδη δοθεί για δημόσια διαβούλευση. Για να αξιολογηθεί όμως σοβαρά η νομιμότης και βιωσιμότης μιας νομοθετικής λύσεως, και μάλιστα τόσο ριζοσπαστικής όσο αυτής που προτείνει ο «Καλλικράτης», το πρώτο πράγμα που απαιτεί όχι μόνο η επιστήμη, αλλά και η κοινή λογική, είναι να έχει προηγηθεί η ακριβής διάγνωση (δόμηση) του προβλήματος. Και όταν λέμε «δόμηση» του προβλήματος δεν εννοούμε απλώς την αντίληψη των δυσλειτουργιών που ταλαιπωρούν καθημερινά τους πολίτες, τα όργανα και τους φορείς της τοπικής αυτοδιοίκησης. Αυτές είναι ευχερώς αντιληπτές από τον μέσο άνθρωπο χωρίς τη μεσολάβηση καμμίας επιστημονικής μεθόδου. Εννοούμε την επιστημονική διάγνωση, η οποία θα εντοπίζει και θα μελετά ξεχωριστά έναν-έναν τους παράγοντες που προκαλούν τις δυσλειτουργίες της τοπικής αυτοδιοίκησης, θα εξετάζει αναλυτικά και με ακρίβεια τις μεταξύ τους σχέσεις και αλληλεπιδράσεις και θα αποδεικνύει με τεκμηριωμένα στοιχεία, και όχι απλώς ρητορικά σχήματα, με ποιόν ακριβώς τρόπο η προτεινόμενη λύση αναμένεται να εξουδετερώσει τους παράγοντες αυτούς και να λύσει το πρόβλημα. Με άλλα λόγια εννοούμε κάτι ανάλογο με τις λεγόμενες Λευκές Βίβλους, οι οποίες, τουλάχιστον στα διοικητικώς εξελιγμένα κράτη, θεωρούνται ως αναγκαίο προαπαιτούμενο για κάθε σημαντική νομοθετική μεταβολή και αποτελούν την ελάχιστη εγγύηση ότι η μεταβολή αυτή δεν θα οδηγήσει σε τραγικά και μη αναστρέψιμα λάθη. Και για να μη θεωρηθεί ότι οραματίζομαι μεθόδους που, τουλάχιστον στην Ελλάδα, ανήκουν στη σφαίρα της επιστημονικής φαντασίας, αναφέρομαι στην επιστημονική Έκθεση της Επιτροπής Δεκλερή με τίτλο «Ελληνική Διοίκηση 2000», η οποία είχε συνταχθεί από το τότε Υπουργείο Προεδρίας το 1992 με την εφαρμογή συστημικής μεθοδολογίας και με συμμετοχή όλων των εμπλεκομένων παραγόντων και φορέων, και η οποία θα έπρεπε να αποτελεί, αν όχι την αφετηρία, τουλάχιστον το υπόδειγμα για μια σύγχρονη επιστημονική προσέγγιση του προβλήματος.
Αναζητήσαμε μάταια κάποια Λευκή Βίβλο για τον Καλλικράτη, η μάλλον το σύνολο των Λευκών Βίβλων που θα έπρεπε να έχουν συνταχθεί για να καλύψουν τις πολλαπλές πτυχές ενός τόσο πολυπλόκου προβλήματος, νομικές, οργανωτικές, περιβαλλοντικές, πολιτιστικές, πολεοδομικές, κοινωνικές, οικονομικές κ.ο.κ. Εξ ίσου μάταια αναζητήσαμε την επιστημονική, δηλ. με αυστηρή μεθοδολογία, τυπική και ουσιαστική αξιολόγηση του σχεδίου Καποδίστριας, το οποίο και απετέλεσε την πρώτη φάση του εγχειρήματος της διοικητικής μεταρρύθμισης της χώρας. Αντίθετα, σε πρόσφατη Έκθεση του Ινστιτούτου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Μάρτιος 2008) αναγνωρίζεται ρητά ότι «η διοικητική μεταρρύθμιση δεν έγινε δυνατό στην προηγούμενη φάση να γίνει αντικείμενο συστηματικής αξιολόγησης», καθώς επίσης και ότι η μεταρρύθμιση εκείνη (δηλ. του Καποδίστρια) δεν πέτυχε τους στόχους της» (σελ.28). Για να χρησιμοποιήσω τα ίδια τα λόγια της Έκθεσης, δεν επήλθε «ο αναμενόμενος εκσυγχρονισμός του τοπικού πολιτικού συστήματος, αλλά η πλήρης επιβεβαίωση του τοπικού κοινοβουλευτικού κομματικού συστήματος … δεν εξασφαλίστηκε η διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια των νέων Δήμων, δεν έγινε η αναγκαία χρηματοδότηση από το κράτος, αλλά αντίθετα παρακρατήθηκαν πόροι της τοπικής αυτοδιοίκησης … η οργάνωση τεχνικών και οικονομικών υπηρεσιών έμεινε στα χαρτιά … η διαφάνεια στη διαχείριση των πόρων και ο κοινωνικός έλεγχος της τοπικής εξουσίας δεν επετεύχθη … οι λειτουργικές δαπάνες όχι μόνο δεν μειώθηκαν αλλά αυξήθηκαν» κ.ο.κ.
Οι ανωτέρω διαπιστώσεις, οι οποίες επαναλαμβάνω δεν είναι δικές μου αλλά έχουν περιληφθεί στην ανωτέρω Έκθεση, γεννούν ευλόγως το εξής ερώτημα: Όλες αυτές οι αποτυχίες συνέβησαν, επειδή ο Καποδίστριας δεν κινήθηκε αρκετά τολμηρά προς τη σωστή κατεύθυνση ή για τον ακριβώς αντίθετο λόγο, επειδή δηλ. κινήθηκε προς την εντελώς λάθος κατεύθυνση; Εφ’ όσον απουσιάζει η τεκμηριωμένη σύνδεση των αποτελεσμάτων προς τα αίτια, και οι δύο αυτές θέσεις φαίνονται εξ ίσου υποστηρίξιμες και υποστηρίζονται πράγματι με πάθος από τους οπαδούς και τους πολέμιους του Προγράμματος αντίστοιχα.
Αντικείμενο της σημερινής παρουσιάσεως δεν είναι να λύσουμε το πρόβλημα της Διοικητικής Οργάνωσης της χώρας. Αυτό υποτίθεται ότι έχει πλέον λυθεί και η λύση του ενσωματώνεται στο Πρόγραμμα Καλλικράτης. Δικό μας αντικείμενο είναι να εξετάσουμε την προτεινόμενη αυτή λύση, και μάλιστα όχι σε βάθος, γιατί δεν μας το επιτρέπουν οι χρονικοί περιορισμοί, αλλά οριακά, μέσα δηλ. στα ευρέα πλαίσια που θέτει το ίδιο το Σύνταγμα. Αφού όμως δεν έχουμε ούτε επιστημονική δόμηση του προβλήματος, ούτε αξιολόγηση των αποτελεσμάτων της πρώτης φάσεως εφαρμογής του, είμαστε υποχρεωμένοι να πάρουμε τα πράγματα από την αρχή. Και εν αρχή ήταν, είναι και ελπίζουμε να συνεχίσει να είναι το Σύνταγμα.
Το Σύνταγμα έχει μια αυστηρή και πάγια θέση στο ζήτημα της διοικητικής οργάνωσης της χώρας. Από τη μια πλευρά κατοχυρώνει την Κρατική Δημόσια Διοίκηση (κεντρική και αποκεντρωμένη) και από την άλλη την Τοπική Αυτοδιοίκηση. Στην πρώτη αναθέτει τις κρατικές υποθέσεις, στην δεύτερη, κατ’ αρχήν, τις τοπικές. Μέχρι σήμερα ο νομικός προβληματισμός εστιάστηκε, σε πολύ αδρές γραμμές, στα εξής κατά χρονική σειρά ζητήματα για τις σχέσεις Κρατικής Διοίκησης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης: Ζήτημα πρώτο, το οποίο ετέθη αμέσως μετά την συνταγματική αναθεώρηση του 1975: με δεδομένη τη συνταγματική επιταγή να ανατεθούν οι τοπικές υποθέσεις στους ΟΤΑ, μήπως τυχόν το Κράτος, δηλ. η κρατική Δημόσια Διοίκηση, επιμείνει να παρακρατεί ζηλότυπα για τον εαυτό της τις φύσει τοπικές υποθέσεις. Το ζήτημα αυτό λύθηκε σταδιακά με διαδοχικές μεταβιβάσεις υποθέσεων στην τοπική αυτοδιοίκηση και έτσι δεν θα σταθώ καθόλου σ’ αυτό. Ζήτημα δεύτερο: με δεδομένη τη συνταγματική διάκριση μεταξύ κρατικών και τοπικών υποθέσεων, μήπως ο νομοθέτης εκχωρήσει τους ΟΤΑ υποθέσεις από τη φύση τους κρατικές. Ήδη από τη δεκαετία του 1990 το ζήτημα αυτό απασχόλησε επανειλημμένα τη νομολογία του ΣτΕ, η οποία απεφάνθη αρνητικά. Η νομολογία αυτή παρεκάμφθη με την ad hoc συνταγματική αναθεώρηση του 2001, αλλά επιβεβαιώθηκε πρόσφατα, για να διαφυλάξει υπέρ του Κράτους τουλάχιστον την παιδεία και την προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, συμπεριλαμβανομένης της πολεοδομίας και χωροταξίας. Ζήτημα τρίτο: ετέθη για πρώτη φορά με τον «Καποδίστρια», αλλά δεν κατέστη δυνατόν να λυθεί οριστικώς από τη νομολογία και επανατίθεται ήδη μετ’ επιτάσεως με τον «Καλλικράτη». Το ζήτημα αυτό συνοψίζεται ως εξής: μήπως η υπέρμετρη διεύρυνση των ορίων των Δήμων και Κοινοτήτων από το νομοθέτη εξουδετερώνει πράγματι τόσο την έννοια της τοπικής υποθέσεως, όσο, εν τέλει, και αυτή καθ’ εαυτή την ίδια την τοπική αυτοδιοίκηση α’ βαθμού; Με απλά λόγια, ό,τι ήθελε βαφτίσει ο νομοθέτης Δήμο, αποτελεί πράγματι ΟΤΑ α’ βαθμού και οι υποθέσεις του είναι εξ ορισμού τοπικές υποθέσεις, ή μήπως υπάρχουν προς τούτο κάποια ουσιαστικά κριτήρια με συνταγματική κατοχύρωση, τα οποία θέτουν όρια στην ευχέρεια του νομοθέτη να προσδιορίζει το μέγεθος των Δήμων και το εύρος των τοπικών υποθέσεων;
Αυτό είναι το βασικό ερώτημα που θα μας απασχολήσει σήμερα.
Ας το προσεγγίσουμε αντίστροφα: Τι θα έκανε κανείς, αν ήθελε να εξουδετερώσει τη συνταγματική επιταγή για την διοίκηση των τοπικών υποθέσεων από την πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση; Τρόπος πρώτος: να προβεί σε ρητή κατάργηση των ΟΤΑ α’ βαθμού η σε ρητή ανάθεση των υποθέσεών τους σε άλλες βαθμίδες Τ.Α. ή στο Κράτος. Κάτι τέτοιο θα αποτελούσε χονδροειδή παράβαση του άρθρου 102 του Συντάγματος, αντιληπτή ακόμη και από ένα πρωτοετή φοιτητή της Νομικής. Τρόπος δεύτερος: να προβεί σε διεύρυνση των ορίων των Δήμων σε τέτοιο βαθμό, ώστε αυτοί να καθίστανται πράγματι διατοπικά και όχι τοπικά συστήματα. Με τον τρόπο αυτό, οι υποθέσεις των νέων αυτών διευρυμένων Δήμων παύουν να έχουν τοπικό χαρακτήρα, αφού δεν είναι πράγματι παρά το άθροισμα των επί μέρους τοπικών υποθέσεων των συνενωμένων Δήμων και, ως εκ τούτου, αποκτούν πλέον διατοπικό χαρακτήρα.
Και τι πειράζει; θα διερωτηθεί κανείς. Εκ πρώτης όψεως, αν μείνουμε δηλ. στον κυκλικό συλλογισμό «ό,τι ονομάζεται Δήμος, είναι εξ ορισμού ΟΤΑ α’ βαθμού, και ό,τι κάνει αυτός ο Δήμος, είναι εξ ορισμού τοπική υπόθεση», δεν φαίνεται να υπάρχει πρόβλημα. Είναι όμως πράγματι σωστό αυτό; Θεωρώ πως όχι. Διότι, και αν ακόμη ένας Δήμος δύναται κατ’ εξαίρεση (και μόνο επειδή το επέτρεψε η πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση) να χειρίζεται και κάποιες κρατικές υποθέσεις, οφείλει πάντως να τηρεί οπωσδήποτε τον συνταγματικό κανόνα, δηλ. να διοικεί ο ίδιος τις τοπικές του υποθέσεις. Και για να τις διοικεί, πρέπει αυτές να υπάρχουν ως τοπικές και όχι να έχουν απορροφηθεί και μεταλλαχθεί σε διατοπικές. Κάθε επανασχεδιασμός των ορίων των Δήμων της χώρας έχει, επομένως, ως συνταγματικό όριο τη διατήρηση της τοπικής υποθέσεως. Έτσι γεννάται το αμέσως επόμενο ερώτημα: Σε τι συνίσταται λοιπόν η τοπική υπόθεση, κατά διάκριση από την διατοπική, την περιφερειακή και την κρατική; Τοπική είναι η υπόθεση που αφορά σε ένα εδαφικώς περιωρισμένο σύστημα και η οποία, ως εκ τούτου, δύναται και οφείλει να αποφασιστεί από την ίδια την τοπική κοινωνία με κριτήρια που προσιδιάζουν στο τοπικό αυτό σύστημα. «Δύναται» σημαίνει ότι η υπόθεση αυτή δεν επηρεάζει κάποιο μεγαλύτερο σύστημα (δηλ. το νομό, την περιφέρεια ή ολόκληρη την επικράτεια), ώστε να υπάρχει κίνδυνος, αν κριθεί με κριτήρια τοπικά, να θιγεί το μεγαλύτερο αυτό σύστημα. Αυτή είναι και η λογική της νομολογίας του ΣτΕ, σύμφωνα με την οποία ζητήματα όπως η παιδεία, ο χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός, η προστασία της πολιτιστικής κληρονομίας, δεν δύνανται να ανατεθούν στους ΟΤΑ οποιουδήποτε βαθμού, διότι πρέπει να σχεδιάζονται με κριτήρια όχι τοπικά ή διατοπικά, αλλά εθνικά. «Οφείλει» σημαίνει αντίθετα ότι, αν μια τοπική υπόθεση ανατεθεί σε όργανα μεγαλυτέρου συστήματος, δηλ. διατοπικά, περιφερειακά ή κρατικά, και κριθεί με τα κριτήρια του συστήματος αυτού, τότε θα θιγεί το τοπικό σύστημα, είτε διότι τα όργανα αυτά δεν γνωρίζουν τις τοπικές προτεραιότητες και υποθέσεις τόσο καλά όσο η τοπική κοινωνία, είτε διότι είναι υποχρεωμένα να λάβουν τις αποφάσεις τους σύμφωνα με τη λογική και τις ανάγκες του μεγαλυτέρου συστήματος (νομού, περιφέρειας, κράτους) το οποίο εκπροσωπούν.
Πώς όμως οριοθετείται ένα γνήσιο τοπικό σύστημα, πώς δηλ προσδιορίζονται τα εδαφικά όρια μιας μονάδας ΟΤΑ α’ βαθμού; Τα κριτήρια δεν μπορεί να είναι μονοσήμαντα, ούτε προκρούστεια, και για το λόγο αυτό, η απάντηση δεν μπορεί να προέρχεται άνωθεν, δηλ. από το νομοθέτη σύμφωνα με την ελεύθερη εκτίμησή του. Ειδικά στην Ελλάδα, η ταυτότητα κάθε συγκεκριμένου Δήμου ή Κοινότητας δεν είναι δοτή, αλλά είναι αποτέλεσμα μιας σειράς πολυπλόκων διεργασιών ιστορικού, κοινωνικού, πολιτικού, πολιτιστικού και οικονομικού χαρακτήρα.
Ο Έλληνας νομοθέτης, τόσο ο συνταγματικός όσο και ο κοινός, δεν δημιούργησαν τους ΟΤΑ α’ βαθμού από το μηδέν. Τους περισσότερους τους βρήκε ήδη διαμορφωμένους εκ των πραγμάτων, με δεδομένη ιστορική, πολιτιστική και πολιτική παράδοση, τους αναγνώρισε και τους κατοχύρωσε αναθέτοντάς τους την διαχείριση των τοπικών τους υποθέσεων. Αλλά και οι περισσότεροι νέοι Δήμοι έχουν πλέον πίσω τους αρκετά μακρό παρελθόν, το οποίο έχει πλέον καθορίσει την ταυτότητά τους. Για το λόγο αυτό, τί αποτελεί τοπική υπόθεση προέχουσας σημασίας και με ποιό κριτήριο προσδιορίζεται, αποτελεί διαφορετικό ζήτημα για κάθε Δήμο και το γνωρίζει εκείνος καλύτερα από τον καθένα. Για άλλον είναι η διατήρηση της ιστορικής του ταυτότητος, για άλλον η προστασία της οικιστικής του φυσιογνωμίας, για άλλον η ανάδειξη κάποιων στοιχείων της παράδοσης ή του φυσικού του περιβάλλοντος, για άλλον η παραγωγή κάποιου τοπικού προϊόντος, η μετάδοση κάποιων τοπικών δεξιοτήτων, η τουριστική προβολή κ.ο.κ.
Αυτό δεν σημαίνει βεβαίως ότι η υφιστάμενη κατάσταση έχει παγώσει, απολιθωθεί και αδυνατεί να προσαρμοστεί στις σύγχρονες απαιτήσεις. Αντίθετα, η νομοθεσία ανέκαθεν προέβλεπε τη δυνατότητα συνένωσης Δήμων και Κοινοτήτων, πάντοτε όμως με αποφασιστική συμμετοχή της τοπικής κοινωνίας στη λήψη της σχετικής αποφάσεως και με διοικητικές διαδικασίες (έκδοση Π.Δ/τος), οι οποίες είναι και οι μόνες που εξασφαλίζουν αποτελεσματική δικαστική προστασία.
Τι έχει αλλάξει σήμερα και η εθελοντική συνένωση δεν φαίνεται πλέον αρκετή; Το πρόβλημα, κατά την γνώμη μου, ανέκυψε από τη στιγμή που άρχισε να κερδίζει έδαφος η αντίληψη ότι οι ΟΤΑ μπορούν να διοικούν και πάσης φύσεως υποθέσεις που δεν είναι τοπικές, αλλά διατοπικές, ακόμη και κρατικές. Και τότε φάνηκαν οι αντικειμενικές δυσκολίες. Για να επιτευχθεί αυτό, οι ΟΤΑ έπρεπε να αποκτήσουν υποδομές, πόρους, όργανα, διοίκηση, εξειδικευμένο προσωπικό κ.λπ. νομαρχιακού, περιφερειακού ή κρατικού επιπέδου. Για να τα αποκτήσουν, έπρεπε να μεγαλώσουν, ήθελαν δεν ήθελαν. Και πράγματι μεγάλωσαν πολύ με τον Καποδίστρια και θα μεγαλώσουν ακόμη περισσότερο με τον Καλλικράτη. Το αν με τη διεύρυνση αυτή κατάφεραν να διοικήσουν αποτελεσματικότερα τις διατοπικές ή κρατικές υποθέσεις που τούς ανατέθηκαν, είναι το ένα σκέλος του προβλήματος. Η εμπειρία του Καποδίστρια δεν φαίνεται προς το παρόν ενθαρρυντική. Το άλλο όμως σκέλος του προβλήματος, το οποίο και έχει κρίσιμη συνταγματική σημασία, είναι ότι μεγαλώνοντας, μεταλλασσόμενοι δηλ. σε μεγάλα διατοπικά συστήματα, εξουδετερώνουν πράγματι εκείνα τα χαρακτηριστικά και τις λειτουργίες στις οποίες αποβλέπει προεχόντως το Σύνταγμα, δηλ. τη διατήρηση του τοπικού συστήματος ως φυσικού φορέως διαχειρίσεως των τοπικών υποθέσεων. Και αυτό είναι πράγματι το μεγάλο συνταγματικό ζήτημα που γεννά η προτεινόμενη διοικητική μεταρρύθμιση: είναι επιτρεπτή η συνένωση πρωτοβάθμιων ΟΤΑ χάριν διαχειρίσεως διατοπικών ή κρατικών υποθέσεων, όταν αυτή συνεπάγεται πράγματι την εξαφάνισή τους;
Το αμέσως επόμενο ερώτημα είναι αν, εν πάση περιπτώσει, το νέο αυτό διευρυμένο σχήμα, στο οποίο ενσωματώνονται οι παλαιοί Δήμοι, θα λύσει πράγματι τα προβλήματά τους. Η εντύπωση που απεκόμισα από τα διαθέσιμα στοιχεία είναι ότι η προσέγγιση των προβλημάτων της Τοπικής Αυτοδιοίκησης καθώς και η λύση που δίδεται σε αυτά, είναι μάλλον απλουστευτική. Παρ’ ό,τι διακηρύσσονται πολλά και ωραία για τους στόχους του Καλλικράτη (συμμετοχή των πολιτών, εμβάθυνση της δημοκρατίας, διαδραστικές υπηρεσίες διαφάνεια, αξιοκρατία κ.λπ.), διαφαίνεται ότι βασικός στόχος της μεταρρύθμισης είναι να αυξηθεί η επιχειρησιακή ικανότητα των ΟΤΑ, ώστε να δύνανται να αναλαμβάνουν και να διεκπεραιώνουν, μόνοι τους ή με αναθέσεις, μεγάλης κλίμακος έργα και δραστηριότητες. Είναι λοιπόν οι επιχειρησιακές απαιτήσεις των μεγάλων έργων και δραστηριοτήτων οι οποίες υπαγορεύουν τελικώς το μέγεθος και τα όρια των νέων Δήμων και όχι αντίστροφα. Όμως ο Δήμος δεν είναι επιχείρηση. Ακόμα και ο πιο μικρός και ασήμαντος Δήμος αποτελεί ένα «σύστημα μεγάλης κλίμακος» με την επιστημονική έννοια του όρου, δηλ. ένα σύστημα το οποίο οφείλει να επιτελεί πολλαπλές λειτουργίες, σε τοπική μεν κλίμακα, αλλά πάντως πολλαπλές, οι περισσότερες από τις οποίες, όπως λ.χ. η πολιτική καλλιέργεια, η δημοτική πρόνοια και αλληλεγγύη, η συμμετοχή των δημοτών στα κοινά σε προσωπικό και όχι ψηφιακό επίπεδο, η ανάδειξη και διαχείριση ενός τοπικού φυσικού ή πολιτιστικού στοιχείου κ.λπ., δεν έχουν επιχειρησιακό χαρακτήρα. Αν ο Δήμος ήταν επιχείρηση, και είχε ως εκ τούτου ως μοναδικό σκοπό την οικονομική αποδοτικότητα και αποτελεσματικότητα, θα μπορούσε, ή μάλλον θα ώφειλε να θυσιάσει την τοπικότητά του για την εξυπηρέτηση του σκοπού αυτού. Όμως δεν είναι.
Είναι, ίσως, κοινός τόπος ότι οι Δήμοι δεν τα καταφέρνουν όσο καλά θα έπρεπε στην άσκηση όλων αυτών των πολλαπλών λειτουργιών. Αλλά σ’ αυτό δεν φταίει, ή δεν φταίει μόνο, το μέγεθός τους. Τα ίδια ακριβώς προβλήματα κακής διαχείρισης, αδιαφάνειας, αναποτελεσματικότητας, κακής οργάνωσης, είναι κοινά σε όλα τα επίπεδα της Δημόσιας Διοίκησης, κρατικής, περιφερειακής και αποκεντρωμένης. Για να αναφερθώ και πάλι στη μόνη συστηματική επιστημονική μελέτη που έχουμε, την «Ελληνική Διοίκηση 2000», εντοπίζονται 117 παθογενείς παράγοντες, η αλληλεπίδραση και αμοιβαία επιδείνωση των οποίων δημιουργεί τις δυσλειτουργίες της Δημόσιας Διοίκησης. Οι ίδιοι παράγοντες, προφανώς ενισχυμένοι μετά 20 έτη, εφαρμόζονται mutatis mutandis σε όλα τα επίπεδα διοικητικής οργανώσεως, αφού είμαστε οι ίδιοι άνθρωποι, με τα ίδια διοικητικά ήθη, την ίδια νοοτροπία κ.ο.κ. Δεν είναι πιθανό και πάντως δεν προκύπτει από τις μελέτες που συνοδεύουν τον «Καλλικράτη», για ποιους λόγους οι παράγοντες αυτοί αναμένεται να εξουδετερωθούν δια μαγείας, μόλις οι μικροί Δήμοι ενώσουν τα προβλήματα και τις δυσλειτουργίες τους.
Κανείς δεν ισχυρίζεται ότι η Τοπική Αυτοδιοίκηση δεν χρειάζεται αλλαγές. Αλλά ποιές θα είναι οι αλλαγές αυτές, τί έχει ανάγκη ο κάθε Δήμος και αν θα ωφεληθεί μεγαλώνοντας ή μικραίνοντας, είναι ένα απολύτως εξατομικευμένο ερώτημα που επιδέχεται μόνον ειδική και εξατομικευμένη απάντηση. Δεν πρόκειται για καθόλου εύκολη υπόθεση, αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι δεν πρέπει να γίνει σωστά, δηλ. με τις κατάλληλες διαδικασίες, οι οποίες δεν μπορεί παρά να είναι συμμετοχικές και επιστημονικές. Και τέτοιες είναι εξ ορισμού διαδικασίες διοικητικές και όχι νομοθετικές. Το κρίσιμο ερώτημα, ποιός Δήμος θα συνενωθεί με ποιόν και με ποιά κριτήρια, απαιτεί επιστημονική προσέγγιση που μόνον η διοικητική διαδικασία μπορεί από τη φύση της να διασφαλίσει. Απαιτεί επίσης αποφασιστική συμμετοχή των ενδιαφερομένων, όχι απλώς «ναι ή όχι» διά βοής, αλλά ουσιαστική ανταλλαγή απόψεων και αντικρούσεις ισχυρισμών και επιχειρημάτων εκατέρωθεν, σε όλα τα στάδια της λήψεως της αποφάσεως και με αντίστοιχη δυνατότητα δικαστικού ελέγχου. Δεν είναι λοιπόν τυχαίο ότι μέχρι τον «Καποδίστρια» οι συνενώσεις των Δήμων και Κοινοτήτων γίνονταν με Προεδρικά Διατάγματα και όχι με νόμους. Στη σημερινή εποχή της ελεύθερης συμβίωσης, οι γάμοι από συνοικέσιο ίσως έχουν ακόμα κάποιες πιθανότητες επιτυχίας. Οι υποχρεωτικοί όμως γάμοι, όπως αυτοί του Καλλικράτη, στους οποίους οι όροι της αναγκαστικής συμβίωσης και η πορεία της νέας ζωής καθορίζονται άνωθεν για το καλό όλων, είναι μάλλον καταδικασμένοι. Η νομοθετική, δηλ. άνωθεν, επιλογή μιας λύσης ίσως είναι πιο γρήγορη, εύκολη, και ανεπίδεκτη δικαστικής αμφισβητήσεως και για το λόγο αυτό προτιμάται όλο και περισσότερο τα τελευταία χρόνια, ώστε να κλείνουν το ταχύτερο τα επίμαχα ζητήματα. Όμως δεν είναι αυτή η καταλληλότερη ούτε η δημοκρατικότερη για το προκείμενο ζήτημα.
Και το κυριότερο: Η δια της νομοθετικής οδού υποχρεωτική συνένωση Δήμων και Κοινοτήτων γεννά σοβαρά συνταγματικά ζητήματα που σχετίζονται με το δικαίωμα παροχής εννόμου προστασίας σε συνδυασμό και με το άρθρο 102 του Συντάγματος. Η συνταγματική κατοχύρωση των ΟΤΑ α’ βαθμού δεν αποτελεί απλώς την επιλογή ενός συστήματος διοικητικής οργανώσεως της χώρας, αλλά θεμελιώνει και αντίστοιχο δικαίωμα των πολιτών να διοικούν τις τοπικές τους υποθέσεις μέσω των οικείων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Αν όμως το Σύνταγμα κατοχυρώνει τα ανωτέρω, δεν είναι δυνατόν να μην κατοχυρώνει και το λογικώς προαπαιτούμενο αυτών, δηλ. την αποφασιστική συμμετοχή και λόγο των πολιτών στο ποιος ακριβώς θα είναι αυτός ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοικήσεως που πράγματι τους εκπροσωπεί.
Αυτό δεν αφαιρεί βεβαίως από το Κράτος τον τελευταίο λόγο, και γι’ αυτό, άλλωστε, ουδέποτε είχε αμφισβητηθεί η συνταγματικότης του καθορισμού των ορίων των ΟΤΑ με Π. Δ/γμα. Δεν σημαίνει όμως και το αντίστροφο, ότι δηλ. ο τελευταίος αυτός λόγος θα είναι ανεπίδεκτος έγκαιρης και αποτελεσματικής δικαστικής αμφισβητήσεως, όπως συμβαίνει όταν η σχετική απόφαση περί συνενώσεων λαμβάνεται δια της νομοθετικής οδού. Όπως είναι γνωστό, οι νόμοι δεν προσβάλλονται ευθέως στο ΣτΕ και, επομένως, η μόνη οδός δικαστικής προστασίας που απομένει στον πολίτη ή στον ΟΤΑ για να αμφισβητήσει την νομιμότητα της συνενώσεως θα είναι ο παρεμπίπτων έλεγχος της συνταγματικότητος του «Καλλικράτη» επ’ ευκαιρία της προσβολής κάποιας πράξεως του νέου διευρυμένου Δήμου. Αυτός όμως ο δικαστικός έλεγχος δεν μπορεί να γίνει παρά σε χρόνο που ο νόμος θα έχει πλέον εφαρμοστεί, θα έχουν μεσολαβήσει οι Δημοτικές Εκλογές και ο νέος Δήμος θα έχει αρχίσει να λειτουργεί και να εκδίδει διοικητικές πράξεις. Οι αντικειμενικές δυσκολίες για την κήρυξη του νόμου ως αντισυνταγματικού στο στάδιο αυτό είναι προφανείς και δεν χρειάζονται σχόλια.
Ο Καλλικράτης δεν αφορά μόνο τους ΟΤΑ α’ βαθμού. Ανατρέπει τελείως και την συνταγματικώς κατοχυρωμένη ισορροπία στις σχέσεις κρατικής Διοίκησης (κεντρικής και αποκεντρωμένης) και τοπικής αυτοδιοίκησης.
Και τούτο διότι η ίδρυση οργάνων τοπικής αυτοδιοίκησης τρίτου βαθμού, με την διαίρεση της χώρας σε 13 Περιφέρειες που θα αποτελούν πλέον ιδιαίτερα ν.π.δ.δ., αυτοδιοικούμενα με αιρετούς περιφερειάρχες, εξουδετερώνει πράγματι την έννοια της αποκέντρωσης και αποδυναμώνει την κρατική διοίκηση. Το Σύνταγμα όμως, δεν επιτρέπει να μετατραπεί το ελληνικό κράτος σε μια οιονεί ομοσπονδία, αλλά επιβάλλει να παραμένουν οι κρατικές υποθέσεις στο κράτος, προκειμένου να τις χειρίζονται τα κρατικά όργανα, κεντρικά ή αποκεντρωμένα, με κριτήρια και με οπτική εθνικού και όχι τοπικού χαρακτήρα.
Και ναι μεν με την πρόσφατη συνταγματική αναθεώρηση επετράπη η ανάθεση και κρατικών αρμοδιοτήτων τους ΟΤΑ, η διάταξη όμως αυτή (λαμβάνοντας υπ’ όψιν και την ιστορία της) πρέπει να ερμηνευθεί ως εξαίρεση και όχι ως ανατροπή του κανόνα. Πρόκειται για ένα τεράστιο συνταγματικό ζήτημα, το οποίο δεν έχουμε σήμερα το χρόνο να εξετάσουμε σε βάθος, απλώς το θίγουμε και επιφυλασσόμαστε να το συζητήσουμε αναλυτικά σε κάποιο μεταγενέστερο χρόνο.